“ 据新华社报道，中央金融工作会议10月30日至31日在北京举行。从新闻稿来看，本次会议中，“全面加强金融监管”和“防范化解金融风险”成为不容忽视的关键词。会议指出，“要清醒看到，金融领域各种矛盾和问题相互交织、相互影响，有的还很突出，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱。”在对当前和今后一个时期的金融工作部署中，会议提到“以全面加强监管、防范化解风险为重点”，坚持稳中求进工作总基调，统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。会议强调“要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。”切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。就三个重点领域，会议提到，严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营，及时处置中小金融机构风险；建立防范化解地方债务风险长效机制；完善房地产金融宏观审慎管理。会议提出，防范化解金融风险要把握好权和责的关系，把握好快和稳的关系，要健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。如何评估过去十年我国金融监管的有效性？金融监管为何难以有效管控金融风险？未来，提升金融监管效能应从何处着手？关于这些问题，2022年11月出版的《金融促进高质量发展之路——CF40中国金融改革报告》就曾有过研究。我们摘取了其中部分内容，或可为读者带来一些参考。中央金融工作会议明确指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，金融要为经济社会发展提供高质量服务。”总体上，本书从五个方面共同探讨了我国“金融促进高质量发展之路”。除提高金融监管效能外，本书的另外四个部分还包括：金融支持科技创新、制定金融稳定促进法、资本项目开放和货币国际化的国际经验教训，以及构建房地产新模式方面的相关研究和政策建议。*本书为“2022·CF40中国金融改革报告”项目成果。本文摘自该项目分报告《提高金融监管效能》。分报告课题负责人为 CF40成员，北京大学国家发展研究院金光金融学与经济学讲席教授、副院长黄益平，课题组成员包括上海新金融研究院副院长刘晓春和北京大学国家发展研究院副研究员王勋。
”
《金融促进高质量发展之路
2022年11月
当前金融监管效能亟待提高
2017年的全国金融工作会议决定成立“金融委”，这对于中国金融监管体制改革，是非常重要的一步。“金融委”将统筹经济金融政策。但这不应该成为监管改革的终点，实施监管政策的监管框架还需要重构。
在国际上有不同的金融监管模式，中国到底会最终选择哪种模式，还有待观察。作者收集了有关宏观审慎政策、监管模式以及信贷增长、杠杆率、资产价格增长等反映宏观审慎监管有效性的数据，分析了不同的监管模式对宏观审慎政策逆周期监管有效性的影响。主要发现有：
一是，从2013年起，中国金融监管政策的有效性出现了下降。
本文所构建的金融监管有效性指数包括三个方面的分指数：第一个是宏观审慎指数，主要是股价、汇率、CPI和PPI等价格的波动率；第二个是微观审慎指数，主要是商业银行的杠杆率和不良率；第三个是消费者保护指数，主要是获得信贷的难易程度与中小投资者保护。指数表明，全球危机之后，金融监管政策的有效性出现了缓步上升，但自2013年之后，有效性又开始稳步下降（见图）。
这可能有两个方面的原因：
一是监管目标多元化。监管机构既要为金融稳定负责，往往又承担着行业发展的职责。稳定和发展之间本身就存在着一个权衡问题，实际操作中易顾此失彼。
二是因为在混业经营日益流行的情况下，分业监管模式很难有效防控风险。2013年以后传统金融业之外的金融业务快速发展，但监管并没有能够完全覆盖。特别是在宏观审慎监管加强的情况下，出于盈利性和同业竞争的动机，金融机构尤其是中小金融机构更倾向于利用分业监管模式下的监管空白进行监管套利，从事影子银行等高风险溢价的金融业务，从而使宏观审慎政策难以实现逆周期监管的效果。
实证研究的结构也表明，分业监管模式下，宏观监管的加强，不但不会有效抑制信贷增长、信贷/GDP缺口、非金融部门负债/GDP、房价增幅等指标，反而会由于监管空白导致的监管套利，推高这些会明显降低宏观审慎监管有效性的指标。
图 中国金融监管政策的有效性指数
数据来源：CEIC数据库；王勋，黄益平和陶坤玉(2020).
二是，审慎监管和行为监管适度分离的“双峰”模式中，利用宏观审慎政策进行逆周期监管的有效性最高。
该模式中，审慎监管机构旨在维护金融机构的安全和稳健，行为监管机构旨在监督、规范金融机构行为，保护金融消费者利益。实证研究结果表明，该模式下宏观审慎监管加强，会显著抑制信贷增长、杠杆上升和以房地产为代表的资产价格泡沫，且有效性显著高于其他模式。
2008年危机后，澳大利亚和荷兰的金融体系迅速恢复，尤其是澳大利亚的金融机构在危机期间未受显著影响。这两个国家的金融监管均采用了“双峰”监管模式。这种安排可避免监管职能在不同监管部门间重叠，并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突。指标显示，采取审慎监管和行为监管相分离的“双峰”模式国家，金融监管的有效性平均显著高与采取其他监管模式的其他国家或地区。
三是，监管模式是影响金融危机发生率的显著因素，而审慎监管与行为监管适度分离的监管模式，有利于降低金融危机发生的概率。
监管模式会影响一国金融监管的有效性。当前中国监管模式仍是分业监管，而金融业务越来越呈现交叉和混业经营的趋势，这势必形成监管套利空间，从而降低监管有效性。近年来影子银行、互联网金融发展迅速引起的潜在风险，与缺乏有效的金融监管不无关系。
实证研究表明，监管模式显著影响着一国金融危机发生的概率，而审慎监管与行为监管相分离的模式，在监管金融机构风险的同时，独立有效的约束了金融机构的行为，保护了金融消费者利益，有助于降低本国危机发生的概率。
第一，机构监管的架构在新兴业务和交叉业务领域易出现监管空白，导致这些领域监管缺失。
机构监管框架下，监管主体按照机构属性划分监管对象，对于开展新型业务和交叉业务的机构，往往存在监管空白。在很长时期内，一些影子银行业务和数字金融业务都属于三不管地带。在交叉业务和混业经营日益普遍的情况下，机构监管模式很难有效防控风险。
在宏观审慎监管加强的情况下，出于盈利性和同业竞争的动机，金融机构更加倾向于利用机构监管模式下的监管空白以及不同地区监管标准的差异进行监管套利，从事影子银行、网络贷款等高风险溢价的金融业务，从而使宏观审慎政策难以实现逆周期监管的效果。
在2017年金融委成立以及2018年合并组建银保监会后，政策协调有很大的改善，但相关部门之间信息沟通、数据共享等问题并未得到根本解决。有规不依、有法不依的现象仍然存在。
此外，宏观审慎政策刚刚开始建立，有时候难免在实施过程中有一些不是很顺畅的做法。比如，一提出要去杠杆，不仅仅是监管部门全力以赴，各级政府也积极作为，因为杠杆率会作为工作成绩考核内容。这就很容易走极端。尤其对于金融问题，在极端之间来回摇摆反而会加剧金融波动，推高金融风险。
第二，监管机构缺乏必要的专业性、灵活性和决策权，易导致监管政策偏离金融稳定目标。
金融监管的有效性取决于决策的专业性和政策时效性。在现行监管体系下，金融监管的决策权与执行权相分离，货币政策和金融政策的最终决策权在国务院而非监管机构，这种设置虽可加强金融监管与其它政策之间的协调，但决策的时效性和经济形势的多变性更易导致监管政策错过发挥作用的最佳时间窗口期。
金融监管政策也会受干扰并被用作宏观调控措施，导致监管政策与维护金融稳定的根本任务无关甚至矛盾。例如，为协助政府缓解中小企业融资难、融资贵的问题，银监部门推出“三个不低于”政策，要求商业银行的中小企业贷款所占的比例逐年上升。以行政手段干预商业银行贷款决策，既非监管部门的职责，也会增加新的不良贷款。经济下行压力上升时，需要加强金融对实体经济的支持力度，如要求调降股票投资的印花税率，这显然更像宏观政策，而不是监管政策。
第三，缺乏独立有效的行为监管是中国当前金融监管架构的重要缺陷，这常常导致金融消费者合法权益难以得到有效保护。
当前，以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管和以保护金融消费者合法权益为目的的行为监管，是国际金融监管政策改革的两大重要方向。然而，在目前中国的监管框架下，尽管“一行两会”内部均设立了消费者保护部门，但重审慎监管、轻行为监管的局面仍未改变。
尽管监管机构要求金融机构加强创新业务的信息披露，然而其信息披露不真实、不充分、不及时的问题仍然十分严重。并且金融消费者的金融知识参差不齐，识别风险能力有限，难以客观理解多层嵌套的产品风险。
金融产品供给方和消费者之间严重的信息不对称，再加上金融消费者对政府隐性担保的预期，放大了消费者的非理性投资行为，增加了金融体系脆弱性。
审慎监管与行为监管在监管目标、分析工具以及监管者角色要求等方面均存差异。但在实践中，对金融机构的行为监管常常得不到足够重视。监管指标体系和评级标准也更加侧重于金融机构稳健经营和风险防范能力，金融机构的行为合规则成为间接目标。
机构监管下，加上我国的体制原因，监管部门往往视自身为被监管机构的领导机构，同时一直以来肩负着行业发展职能。因此，对金融机构的营销方式、金融产品的复杂性、产品定价的合理性、金融合同条款适当性等涉及金融机构行为合规的监管，往往监管力度不够。一旦产品出现问题产生风险，将会直接损害金融消费者的合法权益。
由于没有明确的行为监管目标、职责、规则、技术和手段，当金融机构利益与消费者利益同时存在受损风险或者利益发生冲突时，现有监管机构容易陷入两难境地。考虑到行业发展和金融机构安全，监管机构往往下意识地优先维护金融机构的利益，但一旦金融消费者利益可能造成社会影响，监管机构往往又会要求金融机构满足消费者要求以消除事件的社会影响。
金融监管者未能及时实施严格的行为监管措施以平衡金融机构与金融消费者之间的利益，对金融消费者保护不足甚至缺失，难以有效纠正金融市场中存在的市场失灵问题，从而出现监管失灵，使金融消费者权益遭受大面积的侵害，这也是金融危机爆发的根源之一。
第四，金融创新与金融监管之间难以实现动态平衡，运动式监管易引起市场波动且难以保护合理的金融创新。
实现金融创新和金融稳定之间的动态平衡，是全球监管机构面临的难题。而中国金融机构类型和模式的复杂性，进一步增加了针对金融机构创新与稳定的监管难度。
当前中国的监管做法，一方面监管不够，另一方面缺乏必要的灵活性。一旦一个行业或一类产品出现风险，监管机构往往倾向于采取“一刀切”式的监管。这种监管做法虽然能直接抑制风险，但直接代价巨大，一是产品市场甚至整个行业大幅萎缩甚至消失；二是容易引起市场剧烈振动；三是难以保护合理的金融创新，投资者遭受较大损失。
对于某一类新型业务，如在发展之初就有明确的监管主体进行必要监管，就不至于出现由于监管缺失而产生严重的道德风险，进而行业出现野蛮无序生长导致金融风险聚集的问题。金融监管采取简单的“一刀切”的做法，不但无法保证必要的创新，而且也无法从根本上解决监管有效性低下的问题。
以关联交易为例，关联交易本身并不是风险的根源，但过多的存在信用和流动性等风险的关联交易会造成较大的风险敞口，不正当的关联交易会造成利益输送，影响金融秩序和金融稳定，必须进行严格监管。
因此，对会造成风险敞口的关联交易，需要进行数量和规模限制。但是对子公司之间利用平台间内部信息提升规模优势的、风险较低的业务（如代销）或互联网平台企业的合理技术服务等金融服务是否认定为关联交易进而进行资本金规模限制，值得商榷。
第五，地方金融监管缺乏能动性与有效性，央地监管协调困难以及缺乏必要的监管权限和手段是主要原因。
调研发现，地方金融监管有效性偏低的主要原因在于：
一是，中央与地方金融监管机构、以及地方监管相关部门之间缺乏制度性长效协调机制，难以形成监管合力；
二是，地方金融监管机构的监管职责缺乏法律依据，权责分离导致事前风险防范不足和事后处置效率低下；
三是，地方金融监管机构无行政执法权，缺乏必要的监管手段，加上监管能力有限，难以切实有效履行监管地方类金融机构的职责；
四是，地方金融监管机构兼具发展与监管职能，职责定位不清晰，对地方类金融组织的机构监管模式导致职能分散与监管界限模糊。
事实上，地方金融监管局更多的是在行使地方金融发展职能，监管往往让位于行业发展。一些地方P2P、小贷等风险集中暴露，就与地方金融监管部门大力发展地方金融业，在金融业方面招商引资、放松监管有很大关系。
提升金融监管效能的政策建议
金融监管是金融机构必须遵守的一系列的规则与法律，以及对上述规则与法律执行情况的监测和保证得到落实的手段。提高金融监管的效能，防范和化解系统性金融危机，维护金融体系稳定是一项系统工程，应坚持顺应市场、统筹政策、夯实监管、支持创新的原则。具体的政策建议如下：
第一，加快金融监管的立法和制度建设，明确监管目标与职责，合理区分监管与宏观调控、监管与经济发展、监管与金融行业发展。
中国的金融监管效能不高，既有“该管的没管好”的问题，也有“不该管的管了不少”的现象。前者包括中小银行和P2P的风险，后者则包括宏观稳定与金融发展。金融监管的规则与法律尚未得到很好地执行与落实，金融稳定主要依靠政府兜底来维持，但这种做法难以长期持续。提高金融监管的效能要从三个环节同时着手，一是明确监管政策目标，将金融活动全面纳入监管；二是赋予监管部门必要的决策与执行权力；三是建立监管问责制度。建议完善金融监管立法和制度建设，考虑在制定《金融稳定法》时，将监管部门支持金融部门发展的责任移交出去，并明确行为监管的标准与方法。监管政策的目标应该明确为保障公平竞争、保护金融消费者利益和维持金融稳定，以此提升经济的长期竞争力，而宏观经济波动、金融行业发展或者资产价格水平变化等，都不应成为金融监管政策调整的理由。监管需要配合宏观调控的需要，但一般不宜因为临时的宏观调控而改变或调整监管政策，也不宜因为宏观调控而改变监管政策的执行方式。如经济下行时，对一些违规业务采取放松监管，而经济过热时，临时以文件或会议形式要求限制或抑制个别业务，甚至对机构和人员进行处罚等。金融机构需要支持国家产业发展战略，如支持小微企业、三农、生态环保等，监管政策也要适当配合。但监管配合发展仍需坚守监管的初衷，不能放弃基本的金融安全要求。建议，凡是国家产业发展战略明确要淘汰和抑制的行业和产业，应该制定明确的限制甚至禁止金融支持的政策；凡是符合国家产业发展战略、需要重点发展的领域，一般应运用市场化引导性的政策，尽可能少用“三个不低于”一类的行政命令性的政策。金融监管部门不应承担相关金融行业发展责任。当金融监管部门承担相关金融行业发展责任时，有时为了行业发展往往会放低监管要求，甚至放弃一些必要的监管。
第二，提高微观审慎监管标准，加强对金融机构日常业务经营常规化、动态化监管。
目前监管部门对金融机构业务的监管是以指标监管和事后监管为主。指标监管是观察金融机构监管指标的执行情况，一般是发现负面异常情况时进行检查监督，这同时也是一种事后监管。事后监管，一种是在金融机构发生风险后进行检查监督；一种是程序化的检查。一般来说，金融机构突破监管指标，说明风险已经积累了相当长的时间，此时监管介入，无法起到防范风险的作用。因此，需要对金融机构日常业务经营进行常规化、动态化的监管，这样的监管，更多的是监管针对发现的异常情况与被监管机构进行及时的、专业的沟通。通过沟通，对机构的一些业务创新、业务变化有充分了解，对正常的业务创新和变化做到心中有数，对一些疑问与机构进行探讨，对可能的风险及时加以制止。
以银行业机构监管为例，在监管指标执行正常的情况下，观察金融机构行业集中度、授信集中度的突然变化和大幅波动；信贷业务与债券投资业务的相互关系及异常波动；某类交易业务的突然大幅波动；资管业务、投行业务、同业业务的大额波动，资产投向的异常变化，与信贷业务的相互关系；各类资产、负债相互比例的突然大幅变化，表内表外业务比例的大幅变化；探讨业务创新的模式、原理、做法、可能的风险及市场需求。通过对日常业务经营中的异常情况进行常态化监管，从而及时发现风险隐患，管理金融风险。金融机构在执行监管指标时，会根据自身情况制定相对严于监管的指标，并自设一些管理指标。监管部门在监管时，应依据机构的指标体系进行询问和监管，而不单是以不突破监管指标为合规依据。监管机构也应该不定期的走访一些企业，以了解企业真实杠杆及多头融资情况，并进而评估其对银行及金融市场的潜在影响，同时也能更好的评估相关银行经营的审慎性水平。以香港的经验为例，金管局当发现市场有新的金融业务模式、某机构某类业务突然发生较快增长、某机构对某类企业突然集中增加授信量、某机构某项业务集中度较高等情况时，会与相关机构进行交流，了解情况，探讨内部风险管理机制等。此类沟通，不作为“检查”。在金管局认为还没有对相关问题完全明了前，会进行持续的沟通，一般不会断然要求停办业务。
第三，建立监管问责制度，加强监管政策的落地与执行，明确依法取缔非法金融活动（无牌经营金融业务）的部门和程序。
一是应建立监管问责制度。在金融业务必须持牌经营、监管全覆盖的原则下，如果由于监管缺失导致的金融风险，监管部门应承担相应的责任，这样才有可能改变监管不作为的问题。二是监管政策应确保落地并严格执行。保证政策的严肃性、权威性和可预测性。只有监管政策必须被严格执行，对监管部门和监管人员追责才有可靠的依据。三是监管政策应随市场情况做出动态调整，且政策调整需要精细化。如果市场条件变化，原有的监管政策不再适应，或者过宽过严了，则需要调整现有监管政策或出台新的政策。绝不能不调整政策，却调整执行政策的宽严度。充分考虑不同监管政策调整对市场不同的影响程度。比如，新政策的起始时间点的确定、存量业务整改与否及整改期的确定、按新政策追责时间点的确定等。以前为了新政策立竿见影，往往会要求立即执行、对存量业务立即整改。有些业务，相对市场传染性有限，立即整改一般只影响个别机构、个别企业。但现在许多金融业务都有很强的市场风险传染性，如：股票配资比例调整，如果规定新的比例要求从某个时点开始，存量业务到期自然结束，则对市场的冲击就会非常温和。四是，建议进一步理清监管机构与被监管机构的关系，尽量在行政、人事、利益等方面做好分离，监管机构在规范监管的基础上，为市场营造公平市场环境，切实保护金融消费者和投资者合法权益。目前对于非法金融活动（无牌经营金融业务）有比较清晰的定义，但由哪个部门依照什么程序依法取缔非法金融活动则没有明确的规定。目前各监管机构在法定意义上，只有对持牌经营的金融机构进行监管的权力。现实中，对于无牌经营的金融业务，即使有举报和报案，只要未形成风险或群体事件，各相关机构多是到场劝阻。只有当出现风险或群体事件时，才会由政府出面，组织金融监管部门、工商、公安、地方金融监管局、法院等进行处置，并定性为非法经营进入法律程序。因此，应尽快明确依法取缔非法金融活动的牵头部门和程序。建议由相关业务监管部门负责非法金融活动认定和依法取缔的牵头执法部门，进入程序后其他部门如工商、公安、法院完成相关法律程序。
第四，进一步完善“双支柱”宏观调控框架，明确宏观审慎政策的职责边界和权责划分，不断丰富宏观审慎政策工具箱。
“双支柱”框架是一个中国特色的政策创新，也是全球政策改革的方向，其重要起因是全球金融危机之前美联储宽松的货币政策造成了重大的金融风险。在“双支柱”的框架下，货币政策专司币值稳定之责，而宏观审慎政策则负责金融稳定，两者共同支持经济与金融的稳定。为了保证货币与宏观审慎政策决策机制之间既独立又合作的关系，建议明确宏观审慎监管的主要任务为监测与评估系统性金融风险，在此基础上不断丰富与完善宏观审慎政策工具箱。虽然中国已经初步建立了“双支柱”调控框架，然而这个框架仍然处于起步阶段。尚需在以下方面进一步丰富和完善：一是要强化货币政策与宏观审慎政策的协调配合。增强货币政策操作的规则性和透明度，推动货币政策由数量型向价格型调控为主转变。针对房地产、债券市场和跨境资本流动等领域潜在风险，及时采取宏观审慎政策措施，防范系统性风险。二是建立完善的金融风险监测预警体系。重点加强对杠杆行为、债务及金融周期的监测，建立宏观审慎压力测试工具，逐步将重要的、有系统性影响的金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。三是许多政策工具还具有较强的“行政性”。以跨境资本流动领域为例，一些政策工具非常接近资本项目管制措施，将来应该考虑引进一些类似于准备金、托宾税和负债率等更加“市场化”的政策工具。与此同时，如果是为了维持金融稳定，也可以考虑继续保留对一些容易形成大进大出的短期跨境资本流动的管制。
第五，统一地方金融监管的标准与政策，明确地方金融监管的权责匹配，加强中央与地方、地方各级之间的监管协调。
制定和执行全国统一的地方金融监管标准和政策。一是因为各地监管能力差异很大，许多地方金融监管局缺乏相应的监管能力；二是政策差异容易导致监管套利，随着各地金融关联度提高，这个问题变得更加突出；三是一些地方政府缺乏承担地方金融风险全部责任的意愿和能力，中央政府仍然需要分担相当的责任。一是加强国家层面立法。建议在国家层面尽快出台《地方金融监管法》。在坚持金融监管中央事权的基础上，以立法形式规定地方金融监管机构的监管事项、责任、执法权力的法律依据，确保地方监管执法有据，为地方金融监管提供上位法支撑。二是制定统一的经营规则和监管规则。目前小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等其他类型机构的经营规则和监管规则，已明确由银保监会制定。应尽快明确区域性股权市场、辖区内投资公司、社会众筹机构、地方各类交易所等机构的经营和监管规则，建议由证监会统一制定。进一步加强中央与地方，地方与地方之间在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作。三是压实地方政府责任，明确将发展职能从地方金融监管中分离出来。坚持金融的中央事权原则。目前地方金融监管一方面承担着金融发展、动员金融机构支持当地经济发展的任务，另一方面还承担着维护金融稳定的任务。监管和稳定时常会让位于行业发展。结果是类金融机构牌照发了很多，监管又跟不上，最后导致出现金融风险。
第六，以金融监管创新支持负责任的金融创新，利用数字技术为监管赋能；同时，大幅增加包括编制、经费与技术方面的金融监管资源的投入，提升监管能力。
实现金融创新和金融稳定之间的动态平衡，是全球监管机构面临的难题。金融监管的主要目标在于通过审慎监管和行为监管，保持整个金融体系稳健运行，保护金融消费者合法权益，在此基础上促进负责任的金融创新和金融服务实体经济效率的提升，从而提高经济的长期竞争力。监管与创新之间并不必然矛盾，在二者之间寻求适当的平衡，可以达到监管为创新创造适宜环境、创新为监管提供先进手段的相互促进的良性效果。
金融监管不应以金融效率和竞争力损失为代价。目前，我国在移动支付、互联网银行以及大科技平台企业发展已经居于世界前列，并已产生全球影响力。平台经济和数字金融的平稳健康发展，对于实现经济高质量发展、支持人民币国际化以及提升我国金融国际影响力均能发挥积极作用。因此，监管机构应该站在维护金融安全、提升我国经济的国际竞争力和影响力的高度，支持负责任的创新，防止监管处理过头，监管好平台经济与数字金融。金融与技术的融合，是金融发展的趋势，也在长期内极大提高了金融效率，推动了金融和经济不断进步。监管机构应坚持“技术中性”。金融监管应及时动态调整，将金融业务与数字技术快速融合过程中可能会产生风险的新服务、新活动、新产品及时纳入监管。着手研究提升数据质量，构建有穿透力的监管信息系统。借鉴“监管沙盒”的做法，在将市场机构与金融科技相关的新产品和新业务的风险控制在一定范围的基础上，鼓励金融机构开展提高金融效率、增加金融有效供给的创新。同时，积极利用数字技术提升监管效率。如针对复杂的关联交易和多层嵌套的金融产品，可考虑采用区块链保证交易数据可靠的技术特征，监测交易资金的去向和底层资产质量，提高监管有效性。过去四十几年来，中国的金融业从一家机构开始，已经形成了规模庞大、机构众多、产品复杂的完整的金融体系，目前金融发展还在加速。这对金融监管能力的持续提升提出了更高的要求。在数字技术与金融业务快速融合的过程中，金融创新不断提速，金融规模快速扩张，金融产品复杂程度不断提高。目前中央和地方的金融监管机构，在人员编制、业务经费、技术能力等各方面，都难以对新机构、新业务以及新产品进行适时有效的监管。因此，有必要在人员编制、业务经费和技术水平等各方面加大资源投入。
第七，央行、监管与财政应共同构建国家金融安全网，设立金融风险处置基金，同时更多地依靠市场方式取代政府的隐性担保，防范与化解系统性金融风险。
构建与完善国家金融安全网是建设现代金融体系的重要举措。过去国家金融安全网的核心是由国家信用支持的隐性担保。随着金融市场化与开放度的不断提高，这套安全网很容易造成新的不稳定，政府什么时候出手、承担多少责任、机构与投资者会遭受多少损失，这些都是不确定的。同时，这套以隐性担保为特征的安全网给地方政府、市场及市场主体留出了与中央政府博弈的空间。而这样的博弈，往往又放大了金融风险，增加监管成本和隐性担保成本。
一个完整的国家金融安全网应该包括如下五方面内容：一是微观审慎与行为监管确保个体层面的稳定与公平；二是宏观审慎管理缓解甚至避免系统性风险的积累；三是央行发挥最终贷款人的功能、确保市场流动性的充裕；四是市场化的机制，如存款保险制度处置风险；目前，存款保险制度的资金严重不足，很难真正承担起处置银行风险事件的责任。存款保险机构要积极作为，一方面要实行差别化的费率，筹集更多的保险资金；另一方面也要积极参与对银行的监管；五是央行与财政相互配合，以应对系统性金融风险。可以预期的是，如果发生金融风险，责任主要还是会落在央行与财政的肩上。央行应随时准备调整货币政策，为市场与机构提供充足的流动性，保证金融体系的正常运行。但如果地方债务状况恶化、银行不良率上升甚至资本外流压力上升，不应采取由央行独立支撑的做法。政府可考虑用财政资金设立一个“金融风险处置基金”，在出现可能引发系统性金融风险的资本金短缺时维持局面。更重要的是，该基金的设置有助于提升机构与市场对未来的信心。有了信心，也许最终并不真正需要动用大量的资金稳定金融。
第八，在机构监管模式中应重视功能监管对提升监管效能的作用；借鉴“双峰”监管模式的经验，加强审慎监管与行为监管。
在持续的竞争和创新中，金融机构提供金融产品的种类和服务的范围在不断变化，金融机构与市场之间的边界也逐渐开始交叉，传统的机构监管者就会面临监管重叠和监管空白并存的尴尬局面。功能监管的含义是，只要不同类型的金融机构开展相同性质的金融业务，均面临相同的监管标准和监管主体，这样不但会有效减少监管缺失，还有利于促进市场公平和良性竞争。金融监管模式多种多样，也各有利弊。但课题组的研究表明，实行“双峰模式”国家的金融体系更加稳健。审慎监管的职能如“医生”，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管的职能如“警察”，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。审慎监管与行为监管应在相互配合的基础上各司其职，保证金融机构既健康运行，又行为得当，从而提升整个金融监管体系的稳定性。因此，长期内，审慎监管和行为监管适当分设的“双峰”监管架构，可作为中国金融监管构建的改革方向。短期内，建议在金融委的框架内设立行为监管的监督协调机制，以加强金融消费者保护在当前监管体系中的重要性。中长期内，建议借鉴“双峰模式”的经验，将“一行两会”内部已经建立的金融消费者保护部门进行整合，建立国家金融行为监管局，与央行的宏观审慎管理和“两会”的微观审慎监管建立相对分立的监管体系，从而形成金融委统一领导下的准“双峰”的金融监管框架：金融委负责加强政策沟通协调，实现信息、数据共享；人民银行负责制定和执行货币政策，并对整个金融体系实施宏观审慎监管；银保监会和证监会以金融业务为基础实施微观审慎监管，维护这些金融机构的安全和稳健运营；金融行为监管局负责金融机构的行为监管，在加强对金融机构交叉性金融产品和服务的信息披露、产品定价及产品出售等行为监管的基础上，改善消费者金融基础知识普及、改善消费者对金融产品和金融交易的理解，并更多发挥市场机制作用，提高金融消费者风险承担意识和能力。
《金融促进高质量发展之路
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经济与金融共荣共生，金融高质量发展是实现经济高质量发展的重要助力。本书旨在为现阶段我国金融业面临的部分核心问题提供有针对性的政策建议，以期助推金融改革发展，并最终促进经济高质量发展。
本书为“2022·CF40中国金融改革报告”项目成果。本项目由中国金融四十人研究院立项，包括五个部分，分别就金融支持科技创新、提高金融监管效能、制定金融稳定促进法、资本项目开放和货币国际化的国际经验教训，以及构建房地产新模式开展了相关研究并提出政策建议。综合来看，本书提出了现阶段金融支持科创的改革核心思路，总结了我国金融监管目前存在的主要问题并有针对性地提出八条建议，提出了金融稳定立法的目标定位和关键要素，梳理了我国下一阶段资本项目开放应抓紧推动的几项关键工作，设计了面向新市民的都市圈建设方案，并制定了稳定房地产发展的债务化解方案。
视觉：李盼 东子
监制：李俊虎 潘潘